新型基礎(chǔ)設(shè)施是以新發(fā)展理念為引領(lǐng),，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動,，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ),，面向高質(zhì)量發(fā)展需要,，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級,、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系,。積極穩(wěn)妥推進(jìn)投融資體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，是新基建的重要內(nèi)涵,。
將地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型為綜合能力強的政府投資公司,，是新基建背景下推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路和當(dāng)務(wù)之急。融資平臺需要規(guī)范發(fā)展,，應(yīng)當(dāng)主動,、全面跟各類有比較優(yōu)勢的市場主體合作，而不是簡單地把自己轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋黧w,。
融資平臺存在的原因
從深層次的城鎮(zhèn)化投融資體制層面分析,，融資平臺存在的原因包括但不限于以下四點。
一是投入產(chǎn)出時間的錯配,，前期10～15年的集中高強度投資,，在未來幾十年甚至上百年才逐步回收投資。
二是局部與總體的錯配,，諸多基礎(chǔ)設(shè)施項目本身缺乏經(jīng)營性現(xiàn)金流量,，但是有強大的外部支撐，可以支持區(qū)域長期綜合財力的增長,。
三是價值重估的錯配,，起步期土地等公共資源的價格很低，經(jīng)過20～30年發(fā)展后往往可以增長幾十倍,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過累積的資金成本,。
四是短借長投的錯配,，往往只能借到3年或5年的貸款，還款卻是30年以后的事情,。
要解決這些錯配,，目前還找不到其他合適的主體，只有融資平臺才能扛得起來,。
國內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效并持續(xù)健康發(fā)展的地方,，融資平臺在建設(shè)起步期和快速發(fā)展期均起到絕對主導(dǎo)作用。
只有牢牢地依托政府信用和公共資源,，融資平臺才有生存和發(fā)展的基礎(chǔ),。同樣，只有利用好融資平臺和長期綜合財力這兩個輪子,，地方政府才能落實長遠(yuǎn)規(guī)劃與目標(biāo),。
國內(nèi)融資平臺的分類
國內(nèi)形形色色的、數(shù)以萬計的地方政府融資平臺,，可以分為四類,，差異性很大，不宜簡單地全面肯定或否定,。
一是綜合性平臺,，如上海城投、杭州城投,、武漢城投,、重慶渝富等。發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合性平臺已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢,，融資成本低,、項目建設(shè)效率高、運營管理能力強,。
二是專業(yè)性平臺,，如京投公司、上海城投環(huán)境,、申通地鐵,、北京排水集團(tuán)、重慶水務(wù)等,，它們是某個特定領(lǐng)域的領(lǐng)先機(jī)構(gòu),。
三是園區(qū)性平臺，如上海張江高科,、上海金橋集團(tuán),、蘇州高新集團(tuán)等。主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū),、高新區(qū),、出口加工區(qū),、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運營,，招商引資及公共服務(wù)職能,。
四是空殼型平臺。各地普遍存在數(shù)量很多,、資產(chǎn)規(guī)模小,、可運作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范,、綜合能力弱,、從未公開發(fā)行債券的市級及縣（區(qū)）級平臺。
從數(shù)量上看,，第四類平臺占比很高,，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融意識落后、金融市場運作能力弱,、地方政府公共治理能力差等因素的突出體現(xiàn),，其中絕大部分平臺可能會被淘汰或撤并。但是,，絕對不能簡單因為存在數(shù)量眾多的第四類弱平臺,，而否定前三類融資平臺存在的重要性,。
融資平臺的全面整合
各地需要借鑒先進(jìn)城市的經(jīng)驗,，整合現(xiàn)有融資平臺類國有企業(yè)，打造資產(chǎn)規(guī)模更大,、資產(chǎn)質(zhì)量更實,、資產(chǎn)負(fù)債率更低、主營業(yè)務(wù)板塊清晰,、主營收入充足,、營業(yè)利潤較好、償債能力更強,、信用資質(zhì)更優(yōu)的強政府投資公司,。
2017年5月2日，濟(jì)南市將濟(jì)南舊城開發(fā)投資集團(tuán),、濟(jì)南城市建設(shè)投資集團(tuán)合并組建城市投資集團(tuán),，將濟(jì)南西城投資開發(fā)集團(tuán)、濟(jì)南濱河新區(qū)建設(shè)投資集團(tuán)合并組建城市建設(shè)集團(tuán),。
2019年9月25日,，長沙市將兩家AAA級的城市建設(shè)投資開發(fā)集團(tuán)、先導(dǎo)投資控股集團(tuán)合并組建城市發(fā)展集團(tuán),。
2019年9月,，縣級市儀征市將原建發(fā)公司及住建局,、水利局等6家主管單位計49家企業(yè)，整合成總資產(chǎn)達(dá)450多億元的城市發(fā)展投控集團(tuán),。
各地方政府有必要借鑒濟(jì)南,、長沙、儀征等地經(jīng)驗,，由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自牽頭,、協(xié)調(diào)和推動，盡快合并整合過度分散的融資平臺,、國有資產(chǎn),、公共資源和人力資源，聚焦培育一兩家綜合能力強的政府投資公司,，承擔(dān)新基建重大項目的牽頭,、組織和兜底責(zé)任。
政府投資公司的核心能力
各地全面整合資源新組建的政府投資公司,，基于定位和職責(zé),，需要著力進(jìn)行七大能力建設(shè)。
一是協(xié)調(diào)整合公共資源能力,。加強與各級政府及相關(guān)部門溝通并取得支持,，通過政府直接授予、招拍掛等方式,，整合土地,、政策、規(guī)劃,、存量資產(chǎn),、特許經(jīng)營權(quán)等核心資源，解決公共資源分布散亂,、多頭管理,、效率很低的痼疾，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有公共資源的全面整合運作,。
二是重大項目儲備策劃能力,。根據(jù)本區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和公司發(fā)展戰(zhàn)略，積極培育項目投資機(jī)會,，提出項目構(gòu)思,、項目定義和邊界條件， 全面策劃需要實施的重大工程和項目,，高質(zhì)量推進(jìn)項目前期工作及相關(guān)評審與報批,，為區(qū)域可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展儲備重大優(yōu)質(zhì)項目。
三是項目全生命周期管理能力,。對將要實施的重大工程與項目實行全生命周期的統(tǒng)籌管理,，將長期割裂的決策階段的項目開發(fā)與設(shè)計,、實施階段的項目投資與建設(shè)、運營階段的運營維護(hù)及資產(chǎn)管理進(jìn)行集成管理,，實現(xiàn)建設(shè)項目全生命周期優(yōu)化管理的目標(biāo),。
四是較低綜合成本融資能力。熟悉投融資政策,、財政政策,、金融監(jiān)管政策，把握主流金融機(jī)構(gòu)的融資條件和合規(guī)風(fēng)險管控要求,，熟悉主要金融產(chǎn)品的利用路徑,，密切跟蹤金融市場的動態(tài)變化。根據(jù)政策釋放的有利信號,，利用金融市場不時出現(xiàn)的較好融資機(jī)會,，及時調(diào)整融資策略，組合運用多元化的低成本融資渠道和融資工具,。
五是高效主動管理資金能力,。綜合性政府投資公司同時投資建設(shè)的重大項目可能高達(dá)數(shù)百個，下屬各層次子公司可能達(dá)到三位數(shù),，因此,，應(yīng)當(dāng)建立資金集中管理制度，建立完善的資金調(diào)度機(jī)制,，實現(xiàn)龐大體系內(nèi)部的資金高效管理,，顯著降低公司的資金成本。
六是資產(chǎn)管理與資本運作能力,。整合后的政府投資公司,，需要對散亂的資產(chǎn)進(jìn)行歸類培育，對價值低估的資產(chǎn)進(jìn)行價值挖掘,，持續(xù)提高資產(chǎn)的經(jīng)營效益和市場價值。靈活運用國企混改,、股權(quán)轉(zhuǎn)讓,、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、首發(fā)上市（IPO）,、資產(chǎn)證券化,、房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）、并購等方式,，做到因地制宜,、因時而變、因勢而用,。
七是招商引資與外部合作能力,。政府投資公司要做到有所為有所不為,，通過主動招商引資、廣泛聯(lián)合國內(nèi)外一流機(jī)構(gòu)高水平實施具體市場化項目,。持續(xù)提升主動發(fā)牌,、借勢招引、造勢成勢,、聯(lián)動招商,、親商聚商的能力，構(gòu)建參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的共同體和生態(tài)圈,。
政府投資公司與PPP模式
PPP模式如果運用適當(dāng),，通過引進(jìn)有資源、有能力,、有誠意的高水平外來投資者,，進(jìn)而引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，有望實現(xiàn)物有所值理念基礎(chǔ)上的效率提升,，緩解地方政府的集中投資壓力,。
由能力強的政府投資公司代表政府接管失敗項目，組織專業(yè)力量處理歷史遺留問題,，可以有效提高處置效率,，降低政府方實際損失。
另外,，發(fā)達(dá)地區(qū)能力強的政府投資公司應(yīng)當(dāng)“走出去”服務(wù)全國,，成為PPP等市場化項目的社會資本和市政公用行業(yè)的并購整合主體。它們在本地已經(jīng)有幾十年的經(jīng)驗積累,，是國內(nèi)少有的具有綜合能力優(yōu)勢的潛在投資運營商,。
首創(chuàng)股份、城投環(huán)境這類脫胎于融資平臺的市場機(jī)構(gòu),，作為先行者已經(jīng)取得了較大成功,。如果有更多的能力強的政府投資公司的專業(yè)子公司走出所在城市，服務(wù)于更廣闊的地域,，將有可能推動PPP模式的行穩(wěn)致遠(yuǎn),。
地方政府的支持和管控
政府投資公司集重大項目和公共資源于一身，具有不可替代的系統(tǒng)重要性,，其運作的規(guī)范性,、專業(yè)性和有效性，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局特別重要,。
地方政府應(yīng)當(dāng)借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗,，為政府投資公司建立規(guī)范的法規(guī)保障、治理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制和管控機(jī)制,，作為準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)納入預(yù)算,、審計和監(jiān)察體系。厚愛嚴(yán)管,，既要讓公司有發(fā)揮積極性,、主動干事業(yè)的彈性空間，又要確保公司規(guī)范運作和管理者健康成長,。
政府投資公司要承擔(dān)重任,，需要地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)宏觀謀劃、協(xié)調(diào)資源和明確支持,。地方政府應(yīng)當(dāng)按政府投資公司的核心能力要求配能力強的管理團(tuán)隊,，構(gòu)建基于能力素質(zhì)和經(jīng)營績效的、有市場競爭力的薪酬激勵機(jī)制,。
同時,，還需要打通政府投資公司與黨政部門領(lǐng)導(dǎo)干部交流的機(jī)制和通道，建立有吸引力的薪酬激勵制度,， 確保領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍有干事業(yè)的主動性,、積極性， 并能健康成長,，將政府投資公司培育成人才高地和領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)基地,。
這就要求在日常工作中，各委辦局,、事業(yè)單位,、國有企業(yè)等單位需要統(tǒng)一思想，找準(zhǔn)定位,，主動支持和配合政府投資公司發(fā)揮主力軍作用,，形成統(tǒng)一思想、一盤棋運作的局面,，確保政府投資公司能強動力,、高效率、無摩擦地運行,，實現(xiàn)新基建和城鎮(zhèn)化偉大事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,。
羅桂連，上海國有資本運營研究院投融資研究中心首席專家
鄭學(xué)旺,，張掖交通建設(shè)投資有限責(zé)任公司融資部副部長