新型基礎(chǔ)設(shè)施是以新發(fā)展理念為引領(lǐng),，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ),，面向高質(zhì)量發(fā)展需要,，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí),、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系,。積極穩(wěn)妥推進(jìn)投融資體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，是新基建的重要內(nèi)涵。
將地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為綜合能力強(qiáng)的政府投資公司,，是新基建背景下推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路和當(dāng)務(wù)之急。融資平臺(tái)需要規(guī)范發(fā)展,，應(yīng)當(dāng)主動(dòng),、全面跟各類有比較優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)主體合作，而不是簡(jiǎn)單地把自己轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主體,。
融資平臺(tái)存在的原因
從深層次的城鎮(zhèn)化投融資體制層面分析,，融資平臺(tái)存在的原因包括但不限于以下四點(diǎn)。
一是投入產(chǎn)出時(shí)間的錯(cuò)配,，前期10～15年的集中高強(qiáng)度投資,，在未來(lái)幾十年甚至上百年才逐步回收投資。
二是局部與總體的錯(cuò)配,，諸多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身缺乏經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流量,，但是有強(qiáng)大的外部支撐，可以支持區(qū)域長(zhǎng)期綜合財(cái)力的增長(zhǎng),。
三是價(jià)值重估的錯(cuò)配,，起步期土地等公共資源的價(jià)格很低，經(jīng)過(guò)20～30年發(fā)展后往往可以增長(zhǎng)幾十倍,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)累積的資金成本,。
四是短借長(zhǎng)投的錯(cuò)配，往往只能借到3年或5年的貸款,，還款卻是30年以后的事情,。
要解決這些錯(cuò)配，目前還找不到其他合適的主體,，只有融資平臺(tái)才能扛得起來(lái),。
國(guó)內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效并持續(xù)健康發(fā)展的地方，融資平臺(tái)在建設(shè)起步期和快速發(fā)展期均起到絕對(duì)主導(dǎo)作用,。
只有牢牢地依托政府信用和公共資源,，融資平臺(tái)才有生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。同樣,，只有利用好融資平臺(tái)和長(zhǎng)期綜合財(cái)力這兩個(gè)輪子,，地方政府才能落實(shí)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與目標(biāo)。
國(guó)內(nèi)融資平臺(tái)的分類
國(guó)內(nèi)形形色色的,、數(shù)以萬(wàn)計(jì)的地方政府融資平臺(tái),，可以分為四類，差異性很大,，不宜簡(jiǎn)單地全面肯定或否定,。
一是綜合性平臺(tái)，如上海城投、杭州城投,、武漢城投,、重慶渝富等。發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合性平臺(tái)已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢(shì),，融資成本低,、項(xiàng)目建設(shè)效率高、運(yùn)營(yíng)管理能力強(qiáng),。
二是專業(yè)性平臺(tái),，如京投公司、上海城投環(huán)境,、申通地鐵,、北京排水集團(tuán)、重慶水務(wù)等,，它們是某個(gè)特定領(lǐng)域的領(lǐng)先機(jī)構(gòu),。
三是園區(qū)性平臺(tái)，如上海張江高科,、上海金橋集團(tuán),、蘇州高新集團(tuán)等。主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū),、高新區(qū),、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資,、建設(shè)與運(yùn)營(yíng),，招商引資及公共服務(wù)職能。
四是空殼型平臺(tái),。各地普遍存在數(shù)量很多,、資產(chǎn)規(guī)模小、可運(yùn)作資源少,、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范,、綜合能力弱、從未公開(kāi)發(fā)行債券的市級(jí)及縣（區(qū)）級(jí)平臺(tái),。
從數(shù)量上看,，第四類平臺(tái)占比很高，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融意識(shí)落后,、金融市場(chǎng)運(yùn)作能力弱,、地方政府公共治理能力差等因素的突出體現(xiàn)，其中絕大部分平臺(tái)可能會(huì)被淘汰或撤并,。但是,，絕對(duì)不能簡(jiǎn)單因?yàn)榇嬖跀?shù)量眾多的第四類弱平臺(tái),，而否定前三類融資平臺(tái)存在的重要性。
融資平臺(tái)的全面整合
各地需要借鑒先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn),，整合現(xiàn)有融資平臺(tái)類國(guó)有企業(yè),，打造資產(chǎn)規(guī)模更大、資產(chǎn)質(zhì)量更實(shí),、資產(chǎn)負(fù)債率更低,、主營(yíng)業(yè)務(wù)板塊清晰、主營(yíng)收入充足,、營(yíng)業(yè)利潤(rùn)較好、償債能力更強(qiáng),、信用資質(zhì)更優(yōu)的強(qiáng)政府投資公司,。
2017年5月2日，濟(jì)南市將濟(jì)南舊城開(kāi)發(fā)投資集團(tuán),、濟(jì)南城市建設(shè)投資集團(tuán)合并組建城市投資集團(tuán),，將濟(jì)南西城投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)、濟(jì)南濱河新區(qū)建設(shè)投資集團(tuán)合并組建城市建設(shè)集團(tuán),。
2019年9月25日,，長(zhǎng)沙市將兩家AAA級(jí)的城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)、先導(dǎo)投資控股集團(tuán)合并組建城市發(fā)展集團(tuán),。
2019年9月,，縣級(jí)市儀征市將原建發(fā)公司及住建局、水利局等6家主管單位計(jì)49家企業(yè),，整合成總資產(chǎn)達(dá)450多億元的城市發(fā)展投控集團(tuán),。
各地方政府有必要借鑒濟(jì)南、長(zhǎng)沙,、儀征等地經(jīng)驗(yàn),，由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自牽頭、協(xié)調(diào)和推動(dòng),，盡快合并整合過(guò)度分散的融資平臺(tái),、國(guó)有資產(chǎn)、公共資源和人力資源,，聚焦培育一兩家綜合能力強(qiáng)的政府投資公司,，承擔(dān)新基建重大項(xiàng)目的牽頭、組織和兜底責(zé)任,。
政府投資公司的核心能力
各地全面整合資源新組建的政府投資公司,，基于定位和職責(zé)，需要著力進(jìn)行七大能力建設(shè),。
一是協(xié)調(diào)整合公共資源能力,。加強(qiáng)與各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)溝通并取得支持,，通過(guò)政府直接授予、招拍掛等方式,，整合土地,、政策、規(guī)劃,、存量資產(chǎn),、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等核心資源，解決公共資源分布散亂,、多頭管理,、效率很低的痼疾，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有公共資源的全面整合運(yùn)作,。
二是重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備策劃能力,。根據(jù)本區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和公司發(fā)展戰(zhàn)略，積極培育項(xiàng)目投資機(jī)會(huì),，提出項(xiàng)目構(gòu)思,、項(xiàng)目定義和邊界條件， 全面策劃需要實(shí)施的重大工程和項(xiàng)目,，高質(zhì)量推進(jìn)項(xiàng)目前期工作及相關(guān)評(píng)審與報(bào)批,，為區(qū)域可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展儲(chǔ)備重大優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。
三是項(xiàng)目全生命周期管理能力,。對(duì)將要實(shí)施的重大工程與項(xiàng)目實(shí)行全生命周期的統(tǒng)籌管理,，將長(zhǎng)期割裂的決策階段的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與設(shè)計(jì)、實(shí)施階段的項(xiàng)目投資與建設(shè),、運(yùn)營(yíng)階段的運(yùn)營(yíng)維護(hù)及資產(chǎn)管理進(jìn)行集成管理,，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期優(yōu)化管理的目標(biāo)。
四是較低綜合成本融資能力,。熟悉投融資政策,、財(cái)政政策、金融監(jiān)管政策,，把握主流金融機(jī)構(gòu)的融資條件和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控要求,，熟悉主要金融產(chǎn)品的利用路徑，密切跟蹤金融市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化,。根據(jù)政策釋放的有利信號(hào),，利用金融市場(chǎng)不時(shí)出現(xiàn)的較好融資機(jī)會(huì)，及時(shí)調(diào)整融資策略,，組合運(yùn)用多元化的低成本融資渠道和融資工具,。
五是高效主動(dòng)管理資金能力。綜合性政府投資公司同時(shí)投資建設(shè)的重大項(xiàng)目可能高達(dá)數(shù)百個(gè),，下屬各層次子公司可能達(dá)到三位數(shù),，因此,，應(yīng)當(dāng)建立資金集中管理制度，建立完善的資金調(diào)度機(jī)制,，實(shí)現(xiàn)龐大體系內(nèi)部的資金高效管理,，顯著降低公司的資金成本。
六是資產(chǎn)管理與資本運(yùn)作能力,。整合后的政府投資公司,，需要對(duì)散亂的資產(chǎn)進(jìn)行歸類培育，對(duì)價(jià)值低估的資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值挖掘,，持續(xù)提高資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)效益和市場(chǎng)價(jià)值,。靈活運(yùn)用國(guó)企混改、股權(quán)轉(zhuǎn)讓,、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓,、首發(fā)上市（IPO）、資產(chǎn)證券化,、房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）、并購(gòu)等方式,，做到因地制宜,、因時(shí)而變、因勢(shì)而用,。
七是招商引資與外部合作能力,。政府投資公司要做到有所為有所不為，通過(guò)主動(dòng)招商引資,、廣泛聯(lián)合國(guó)內(nèi)外一流機(jī)構(gòu)高水平實(shí)施具體市場(chǎng)化項(xiàng)目,。持續(xù)提升主動(dòng)發(fā)牌、借勢(shì)招引,、造勢(shì)成勢(shì),、聯(lián)動(dòng)招商、親商聚商的能力,，構(gòu)建參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的共同體和生態(tài)圈,。
政府投資公司與PPP模式
PPP模式如果運(yùn)用適當(dāng)，通過(guò)引進(jìn)有資源,、有能力,、有誠(chéng)意的高水平外來(lái)投資者，進(jìn)而引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),，有望實(shí)現(xiàn)物有所值理念基礎(chǔ)上的效率提升,，緩解地方政府的集中投資壓力。
由能力強(qiáng)的政府投資公司代表政府接管失敗項(xiàng)目,，組織專業(yè)力量處理歷史遺留問(wèn)題,，可以有效提高處置效率,，降低政府方實(shí)際損失。
另外,，發(fā)達(dá)地區(qū)能力強(qiáng)的政府投資公司應(yīng)當(dāng)“走出去”服務(wù)全國(guó),，成為PPP等市場(chǎng)化項(xiàng)目的社會(huì)資本和市政公用行業(yè)的并購(gòu)整合主體。它們?cè)诒镜匾呀?jīng)有幾十年的經(jīng)驗(yàn)積累,，是國(guó)內(nèi)少有的具有綜合能力優(yōu)勢(shì)的潛在投資運(yùn)營(yíng)商,。
首創(chuàng)股份、城投環(huán)境這類脫胎于融資平臺(tái)的市場(chǎng)機(jī)構(gòu),，作為先行者已經(jīng)取得了較大成功,。如果有更多的能力強(qiáng)的政府投資公司的專業(yè)子公司走出所在城市，服務(wù)于更廣闊的地域,，將有可能推動(dòng)PPP模式的行穩(wěn)致遠(yuǎn),。
地方政府的支持和管控
政府投資公司集重大項(xiàng)目和公共資源于一身，具有不可替代的系統(tǒng)重要性,，其運(yùn)作的規(guī)范性,、專業(yè)性和有效性，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局特別重要,。
地方政府應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),，為政府投資公司建立規(guī)范的法規(guī)保障、治理結(jié)構(gòu),、決策機(jī)制和管控機(jī)制,，作為準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)納入預(yù)算、審計(jì)和監(jiān)察體系,。厚愛(ài)嚴(yán)管,，既要讓公司有發(fā)揮積極性、主動(dòng)干事業(yè)的彈性空間,，又要確保公司規(guī)范運(yùn)作和管理者健康成長(zhǎng),。
政府投資公司要承擔(dān)重任，需要地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)宏觀謀劃,、協(xié)調(diào)資源和明確支持,。地方政府應(yīng)當(dāng)按政府投資公司的核心能力要求配能力強(qiáng)的管理團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建基于能力素質(zhì)和經(jīng)營(yíng)績(jī)效的,、有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬激勵(lì)機(jī)制,。
同時(shí)，還需要打通政府投資公司與黨政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部交流的機(jī)制和通道,，建立有吸引力的薪酬激勵(lì)制度,， 確保領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍有干事業(yè)的主動(dòng)性、積極性,， 并能健康成長(zhǎng),，將政府投資公司培育成人才高地和領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)基地,。
這就要求在日常工作中，各委辦局,、事業(yè)單位,、國(guó)有企業(yè)等單位需要統(tǒng)一思想，找準(zhǔn)定位,，主動(dòng)支持和配合政府投資公司發(fā)揮主力軍作用,，形成統(tǒng)一思想、一盤(pán)棋運(yùn)作的局面,，確保政府投資公司能強(qiáng)動(dòng)力,、高效率、無(wú)摩擦地運(yùn)行,，實(shí)現(xiàn)新基建和城鎮(zhèn)化偉大事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,。
羅桂連，上海國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)研究院投融資研究中心首席專家
鄭學(xué)旺,，張掖交通建設(shè)投資有限責(zé)任公司融資部副部長(zhǎng)