一,、三年行動(dòng)方案是“1+N”政策體系頂層設(shè)計(jì)指引下的改革再出發(fā)
黨的十八大以來(lái),，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》,。以后又相繼出臺(tái)了多個(gè)配套文件,，這預(yù)示著以“1+N”政策體系為主的國(guó)資國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)基本完成。當(dāng)前,，以“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”為主的一批重大改革舉措穩(wěn)步推進(jìn),，國(guó)有企業(yè)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得積極進(jìn)展，國(guó)有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo),、黨的建設(shè)全面加強(qiáng),。
這次《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》的出臺(tái)和實(shí)施，是自2015年的22號(hào)文出臺(tái)以來(lái),，在“1+N”的政策體系指導(dǎo)下,，對(duì)國(guó)企改革推進(jìn)這幾年，所棘手的問(wèn)題,、所遺留的問(wèn)題,、所暴露的問(wèn)題，圍繞深化改革,、綜合改革和系統(tǒng)改革的總目標(biāo),，進(jìn)行改革的再出發(fā)。
在未來(lái)的三年行動(dòng)方案推進(jìn)中,，我們認(rèn)為,，應(yīng)重點(diǎn)會(huì)考慮三方面問(wèn)題：
一是要把黨的十九大對(duì)國(guó)資國(guó)企改革的具體要求，進(jìn)一步具體化和精準(zhǔn)化,，并落實(shí)到國(guó)企改革三年行動(dòng)方案當(dāng)中去,。
二是要把近年來(lái)“1+N”的改革政策體系進(jìn)一步落細(xì)、落實(shí)和落地,，對(duì)沒(méi)有落實(shí)到位的,，需要明確時(shí)間表、路線(xiàn)圖,。并要在三年行動(dòng)方案里加快務(wù)實(shí)推進(jìn),，有明確的目標(biāo)、任務(wù)和舉措,，做到目標(biāo),、任務(wù)的可量化,、可考核。
三是要把這幾年在“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”,、“雙百行動(dòng)”,、“區(qū)域綜改試驗(yàn)”等改革試點(diǎn)和示范工程中，全國(guó)各地基層所創(chuàng)造的一些經(jīng)驗(yàn)和做法,，推廣到下一階段的國(guó)企改革過(guò)程和具體采取的行動(dòng)中去,，以進(jìn)一步激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)能力,。并根據(jù)國(guó)有企業(yè)的功能定位,、治理能力、管理水平等實(shí)際情況,，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)授權(quán)管理,，管好管活國(guó)有企業(yè)，做到權(quán)責(zé)對(duì)等,、動(dòng)態(tài)調(diào)整,。
二、三年行動(dòng)方案將成為當(dāng)前國(guó)有資本布局與結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的行動(dòng)指南
著眼深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，優(yōu)化國(guó)有資本布局與戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整,，三年行動(dòng)方案的出臺(tái)和實(shí)施，將會(huì)有力推動(dòng)當(dāng)前國(guó)有資本合理流動(dòng),，促進(jìn)國(guó)有資本向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域,、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施等方面傾斜,。對(duì)發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的支撐、引領(lǐng)和帶動(dòng)作用,，也有所增強(qiáng),。
三年行動(dòng)方案實(shí)施以后，對(duì)指導(dǎo)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)主業(yè)定位,，發(fā)揮主業(yè)優(yōu)勢(shì),，推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高盈利能力與抗風(fēng)險(xiǎn)能力,，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值以及促進(jìn)國(guó)有企業(yè)提質(zhì)增效,，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)之間通過(guò)資產(chǎn)重組、股權(quán)合作,、資產(chǎn)置換,、無(wú)償劃轉(zhuǎn)、戰(zhàn)略聯(lián)盟,、聯(lián)合開(kāi)發(fā)等多種方式,，將資源向優(yōu)勢(shì)行業(yè)和優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中,、向優(yōu)勢(shì)國(guó)有企業(yè)的主業(yè)集中，解決國(guó)有企業(yè)行業(yè)涉足過(guò)多,、產(chǎn)業(yè)集中度不高,、專(zhuān)業(yè)化不強(qiáng)、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng),、同質(zhì)化發(fā)展等問(wèn)題,，都將產(chǎn)生積極作用。
同時(shí),，三年行動(dòng)方案鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)行成本管控,，對(duì)標(biāo)行業(yè)先進(jìn)水平，確定更嚴(yán)格的降本增效目標(biāo)和激勵(lì)約束考核辦法等,。對(duì)國(guó)有企業(yè)面臨的工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題,、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題、制造業(yè)的創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)鏈問(wèn)題,、服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問(wèn)題以及因?yàn)?020年初暴發(fā)的新冠疫情帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化問(wèn)題等,，也會(huì)帶來(lái)許多方向性指導(dǎo)和實(shí)踐性思考。 正如近期舉行的企業(yè)家座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)的那樣,，“要逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體,、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。在當(dāng)前保護(hù)主義上升,、世界經(jīng)濟(jì)低迷,、全球市場(chǎng)萎縮的外部環(huán)境下，我們必須充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì),，通過(guò)繁榮國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì),、暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添動(dòng)力，帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,。要提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平,，大力推動(dòng)科技創(chuàng)新，加快關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān),，打造未來(lái)發(fā)展新優(yōu)勢(shì),。”
因此,，在國(guó)有資本布局優(yōu)化和戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)力方向方面,，未來(lái)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)將更多投向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域,、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),，在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)重點(diǎn)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈重要環(huán)節(jié)，打造一批頭部企業(yè)和“隱形冠軍”,，以推動(dòng)國(guó)有資本向國(guó)家安全,、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，提升國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體功能和效率,。
我們認(rèn)為,，當(dāng)前各地國(guó)資部門(mén)應(yīng)以編制“十四五”國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展規(guī)劃為重要抓手，強(qiáng)化規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用,，突出主業(yè)優(yōu)先和實(shí)業(yè)優(yōu)化戰(zhàn)略,，有效推進(jìn)企業(yè)戰(zhàn)略性重組和專(zhuān)業(yè)化整合，把黨的十九大對(duì)國(guó)有資本的擔(dān)當(dāng),，對(duì)國(guó)資國(guó)企改革的相關(guān)要求針對(duì)性,、靶向、高強(qiáng)度落實(shí)到未來(lái)三年行動(dòng)當(dāng)中去,。
三,、三年行動(dòng)方案是實(shí)現(xiàn)國(guó)企混改提速和推進(jìn)國(guó)企上市的催化劑
2016年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：國(guó)有企業(yè)混合所有制改革是國(guó)有企業(yè)改革的重要突破口。當(dāng)時(shí)市場(chǎng)寄望2017年成為混改年,，以混改帶動(dòng)整個(gè)國(guó)企改革,。然而，除了少數(shù)混改試點(diǎn)項(xiàng)目在七大領(lǐng)域有所突破外,，混改并沒(méi)有真正形成更大的聯(lián)動(dòng)效應(yīng),。當(dāng)前的改革形勢(shì)，已經(jīng)由不得國(guó)企改革仍像以往一樣慢慢推進(jìn),，而是需要加速和加快推進(jìn)了,。三年行動(dòng)方案的出臺(tái)，無(wú)疑是為國(guó)企混合所有制改革,，加入了催化劑,。從前一段時(shí)期國(guó)有企業(yè)混改試點(diǎn)來(lái)看，混改試點(diǎn)企業(yè)在突破體制,、創(chuàng)新制度、聚焦新業(yè)態(tài),、開(kāi)拓新領(lǐng)域等許多方面開(kāi)展了卓有成效的探索嘗試,，在科學(xué)設(shè)置股權(quán)比例、建立健全有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制,，堅(jiān)持戰(zhàn)略協(xié)同優(yōu)先導(dǎo)向,、引入合適戰(zhàn)略投資者，強(qiáng)化內(nèi)部激勵(lì),、實(shí)施員工持股等方面探索形成了一批好的經(jīng)驗(yàn)做法,。但是，從三年行動(dòng)方案的相關(guān)信息來(lái)看，這一輪的混改跟過(guò)去的混改已有不一樣的地方,。這一輪的混合所有制改革,，重點(diǎn)并不在混，而是在改,，在于不僅僅是股權(quán)結(jié)構(gòu)的混合,，最關(guān)鍵是企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的改善和經(jīng)營(yíng)治理水平的提升。
積極穩(wěn)妥,、分層分類(lèi)推進(jìn)混合所有制改革,，加速推進(jìn)國(guó)有企業(yè)在資本市場(chǎng)上市，肯定也是這輪混改的重點(diǎn)之一,。未來(lái)三年的混合所有制改革,，我們認(rèn)為重點(diǎn)是要放在“深化”上。就是要通過(guò)深化改革解決深層次矛盾和問(wèn)題,。國(guó)務(wù)院國(guó)資委已經(jīng)明確提出,，要深入推進(jìn)四批210戶(hù)混改試點(diǎn)，以此打造混改升級(jí)版,。今后國(guó)企混改也必定向非主業(yè)主責(zé),、非戰(zhàn)略性投資和國(guó)有企業(yè)上市、管理層股權(quán)激勵(lì)等方面進(jìn)行改革的深化,。這無(wú)疑為未來(lái)國(guó)有企業(yè)的改制重組和股票上市,，提供了動(dòng)力和機(jī)會(huì)。
四,、三年行動(dòng)方案為“兩類(lèi)公司”打造注入了新的活力
黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái),，中央和地方陸續(xù)啟動(dòng)了國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司（本文簡(jiǎn)稱(chēng)“兩類(lèi)公司”）的試點(diǎn)工作。從試點(diǎn)企業(yè)的國(guó)資管理總體架構(gòu)可發(fā)現(xiàn),，在試點(diǎn)之初首先確立了“以管資本為主”的監(jiān)管方向,，并根據(jù)各自實(shí)際逐步形成“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)-國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司-出資企業(yè)”的總體架構(gòu)，理清了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資,、運(yùn)營(yíng)公司的權(quán)責(zé)邊界,，基本實(shí)現(xiàn)了政企分離。
從資源配置角度看,，國(guó)有資本投資公司側(cè)重于對(duì)市場(chǎng)不完善,、市場(chǎng)失靈的糾正與彌補(bǔ)。在那些市場(chǎng)不能發(fā)揮作用但又對(duì)保障民生具有戰(zhàn)略性功能的領(lǐng)域,，國(guó)有資本投資公司需要發(fā)揮應(yīng)有的作用,。通過(guò)產(chǎn)業(yè)投融資，實(shí)現(xiàn)政府的政策性目標(biāo),。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司則采取資本運(yùn)作與資本整合相結(jié)合的方式,，側(cè)重于通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)國(guó)有資本由實(shí)物形態(tài)的企業(yè)向價(jià)值形態(tài)的資本轉(zhuǎn)變,。通過(guò)股權(quán)運(yùn)營(yíng)、價(jià)值管理等市場(chǎng)化力量讓國(guó)有資本流動(dòng)到最能發(fā)揮作用的地方,。
從各地區(qū)的試點(diǎn)成效來(lái)看,，無(wú)論是國(guó)有資本投資公司還是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，對(duì)明晰國(guó)資監(jiān)管與國(guó)有企業(yè)的權(quán)責(zé)界面,，整合地方國(guó)有資源,，提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率等，都產(chǎn)生了明顯的促進(jìn)作用,。
國(guó)有資本投資,、運(yùn)營(yíng)公司是從國(guó)資監(jiān)管的職能解析后衍生出來(lái)的，也是中央推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的一項(xiàng)重要舉措,。各級(jí)國(guó)資委應(yīng)該負(fù)責(zé)制度安排而不是代替企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理,。為此，這項(xiàng)改革的主要目標(biāo)是把國(guó)資委“管人,、管事,、管資產(chǎn)”的職能向下遷移至國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)之間，形成一個(gè)中間層的公司,，即我們今天所說(shuō)的國(guó)有資本投資,、運(yùn)營(yíng)公司。
國(guó)有資本投資,、運(yùn)營(yíng)公司的出現(xiàn),，也標(biāo)志著國(guó)有資產(chǎn)管理體制由“二層架構(gòu)”轉(zhuǎn)變成“三層架構(gòu)”。二層架構(gòu)下國(guó)資委直接管理國(guó)有企業(yè),，國(guó)資委既要監(jiān)管,，又要參與到國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，容易引發(fā)各種矛盾,。三層架構(gòu)下,，國(guó)資委只扮演大監(jiān)管的角色，由國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)出資人職責(zé),，并以企業(yè)法人的身份管理控股的國(guó)有企業(yè),。
以國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司為核心的三層架構(gòu)是完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重要舉措，它推動(dòng)了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式由“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變,，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,，提高國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作水平。作為承擔(dān)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的重要載體,，上接國(guó)有資產(chǎn)出資人代表機(jī)構(gòu),、下接資本運(yùn)作和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的“兩類(lèi)公司”的試點(diǎn)改革也會(huì)加速推進(jìn),。
根據(jù)當(dāng)前情況判斷,，三年行動(dòng)方案將以形成有效運(yùn)營(yíng)模式,、積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和深入開(kāi)展綜合改革等三個(gè)方面為重點(diǎn)，加速推進(jìn)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn),。未來(lái)三年,，“兩類(lèi)公司”的試點(diǎn)，將繼續(xù)探索國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的有效模式,，引領(lǐng)帶動(dòng)以管資本為主深化國(guó)企國(guó)資改革,，同時(shí)緊緊圍繞推動(dòng)實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,。通過(guò)“兩類(lèi)公司”打造,，綜合運(yùn)用多項(xiàng)措施，突出系統(tǒng)集成,、協(xié)同高效,，產(chǎn)生改革綜合成效。由此不難看出,，未來(lái)三年,，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育孵化新興產(chǎn)業(yè),，帶動(dòng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)業(yè)合作,、重組與整合，提升資源配置效率和資本回報(bào)水平將成為“兩類(lèi)公司”的重要任務(wù),。